動態(tài)與觀點
- 引 言 -
歷史遺留集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)糾紛層出不窮。多數(shù)流轉(zhuǎn)行為發(fā)生在《土地管理法》2019年修正生效前，在流轉(zhuǎn)層面存在流轉(zhuǎn)協(xié)議是否有效等諸多爭議。
而與此相關(guān)，如流轉(zhuǎn)后的土地及地上建筑物被依法征收，如何確定被征收人和被補償人，以及被補償人如何主張補償也可能存在爭議。
本文簡要分析一起持續(xù)近十年的糾紛案件，從司法實踐出發(fā)考察行政機關(guān)在征收及補償中的職責及裁判思路，以茲實務(wù)借鑒。
- 探 討 -
一、案情概述
某企業(yè)（下稱“A廠”）通過轉(zhuǎn)讓方式，事實上從B村委會及C公司取得案涉土地、房屋的權(quán)利。該轉(zhuǎn)讓行為系典型的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地及地上房屋轉(zhuǎn)讓案例。
因案涉房屋系未批先建，因此后經(jīng)區(qū)政府程序補正，案涉用地及房屋建造的行為才被合法化。十余年后，案涉土地及房屋面臨征收。
在征收過程中，相關(guān)機關(guān)原本以A廠作為被征收人和被補償人，但因雙方未能就征收及補償事宜達成一致，相關(guān)機關(guān)因而轉(zhuǎn)與其他主體協(xié)商，快速拆除案涉房屋，完成征收。最終，因相關(guān)機關(guān)的征收及拆遷行為引發(fā)爭議。
主要時間線索如下：
01
1990年7月20日《XX縣土地使用權(quán)申請登記表》載明：XX縣某村委會（下稱“B村委會”）的單位性質(zhì)為“集體”，申請登記的土地權(quán)屬為“集體”，土地用途為“村事業(yè)”，申報面積為880平方米（合1.32市畝）。1990年12月27日，原XX縣人民政府同意核發(fā)B村委會土地使用證。
02
2000年4月18日，B村委會與A廠簽訂的《房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》載明，B村委會轉(zhuǎn)讓辦公用地使用權(quán)土地、樓房及場地、附屬用房等固定建筑物產(chǎn)權(quán)給A廠。
03
2002年5月，某區(qū)房屋土地管理局作出《行政處罰決定書》載明，C公司于2001年4月未經(jīng)市、區(qū)人民政府依法批準，非法占用土地建造房屋（即轉(zhuǎn)讓給A廠的廠房），予以罰款。2003年7月，某區(qū)規(guī)劃管理局核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》載明，用地單位為C公司，用地項目名稱為A廠，及用地位置、用地面積等信息。
04
2003年8月，區(qū)政府作出《關(guān)于同意C公司違法用地、擅自建造“A廠”申請補辦土地使用手續(xù)的通知》。2003年9月，區(qū)政府核發(fā)《建設(shè)用地批準書》載明，土地所有權(quán)性質(zhì)“集體”，土地取得方式“使用”，土地用途“工業(yè)”。
05
2004年12月29日，C公司及B村委會與A廠簽訂《協(xié)議書》，主要約定房屋及土地過戶手續(xù)，及A廠享受全部政策性拆遷費。
06
2011年11月，市政府發(fā)布《關(guān)于批準XX區(qū)人民政府XX批次建設(shè)項目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收土地的通知》，征收A廠廠區(qū)所屬土地，要求被征收土地范圍內(nèi)的土地所有權(quán)人（農(nóng)民集體經(jīng)濟組織）、使用權(quán)人憑土地權(quán)屬證書、財產(chǎn)權(quán)憑證等辦理征地補償?shù)怯洝?/p>
07
2012年2月，B村委會、C公司告知A廠需依法整體拆遷。后相關(guān)機關(guān)D開發(fā)辦委托評估公司對拆遷范圍內(nèi)房屋建筑物及附屬物進行估價。因D開發(fā)辦未能與A廠達成補償安置協(xié)議，D開發(fā)辦即不再認可A廠為被征收人和被補償人，轉(zhuǎn)而與B村委會及C公司協(xié)商補償安置事宜。2013年5月10日，D開發(fā)辦分別與B村委會、C公司簽訂《動遷補償協(xié)議書》。
08
2013年5月16日，A廠的涉案房屋被拆除。后A廠向人民法院提起行政訴訟，請求：判令區(qū)政府依法履行案涉土地房屋征收補償法定職責；采取補救措施，依法給予征收補償。
二、一二審法院觀點
一審法院觀點
一審法院認為：A廠曾多次起訴，但尚無生效裁判和證據(jù)可以證明區(qū)政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，因此A廠申請區(qū)政府履行征收補償職責缺乏事實和法律依據(jù)，本案不屬于行政訴訟受案范圍，不符合法律規(guī)定的起訴條件，裁定對A廠的起訴不予立案。
二審法院觀點
二審法院觀點與一審法院基本相同，并認為：A廠起訴所涉事項并非由行政機關(guān)依當事人申請而應(yīng)履行之職責，故其起訴不符合起訴條件。裁定駁回上訴，維持一審裁定。
三、最高人民法院觀點
農(nóng)村集體土地征收補償義務(wù)主體
依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實施條例》《XX市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》《征收土地公告辦法》等法律規(guī)范規(guī)定，現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償?shù)闹贫?；市、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責具體征收與補償?shù)姆ǘㄖ黧w。
相關(guān)法律規(guī)范雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國務(wù)院或者省級人民政府征地批復后，應(yīng)當依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補償安置達成協(xié)議時，另行以自己名義依法作出補償決定；但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補償安置義務(wù)的理由。
市、縣人民政府可以要求土地管理部門具體組織實施本行政區(qū)域的土地房屋征收補償工作，甚至委托其他主體參與征收與補償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補償安置協(xié)議。
但不能認為此類主體因此即成為了補償安置的法定義務(wù)主體，或?qū)嶋H取得獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府即因此免除了法定的補償安置義務(wù)。
如果無法通過協(xié)商協(xié)議、法定主體裁定或生效裁判方式確定補償安置問題，則被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責。
市、縣人民政府不能以未實施強制拆除行為為由拒絕履行補償安置義務(wù)；即使認為被征收人補償安置訴求依法無法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時作出書面的補償決定，并依法告知救濟途徑；而不能怠于履職、以拖待變造成安置問題無法解決。
未取得房屋所有權(quán)證但長期實際使用房屋的權(quán)利人的權(quán)利保護
本案中A廠能否成為適格的被征收人，同時影響其是否享有補償安置的請求權(quán)。
首先，本案協(xié)議轉(zhuǎn)讓的是B村委會所屬的集體經(jīng)營性建設(shè)用地上已經(jīng)建成的不動產(chǎn)，而非宅基地和耕地，不違反《土地管理法》相關(guān)禁止性規(guī)定。
其次，結(jié)合系列協(xié)議、行政機關(guān)審批手續(xù)等，涉案土地已經(jīng)取得建設(shè)用地使用權(quán)。
再次，《土地管理法》第六十三條允許集體建設(shè)用地在特定的情況下可以依法轉(zhuǎn)讓。
最后，涉案集體土地轉(zhuǎn)讓符合改革方向。
因此涉案不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議以及之后簽訂的相關(guān)協(xié)議合法有效，A廠是適格的被征收人和補償安置對象。
通過民事訴訟還是行政訴訟主張補償安置權(quán)益
從訴訟策略角度，需考慮A廠是通過民事訴訟還是行政訴訟更有利于維護自身權(quán)益。
如僅起訴B村委會、C公司返還補償款項，必然受限于只能取得前述補償安置協(xié)議已經(jīng)確定的補償安置權(quán)益；如主張B村委會、C公司與D開發(fā)辦因無權(quán)處分而簽訂的補償安置協(xié)議無效，則A廠的補償安置糾紛仍需另案起訴。
通過行政訴訟請求行政主體履行補償安置職責，利于明確農(nóng)村集體土地征收中有且僅有政府才是補償義務(wù)主體，并利于強化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對征收補償協(xié)助主體的監(jiān)督職責。
四、案件啟示
本案最高人民法院說理詳實透徹，對征收雙方均有很大啟示，主要包括以下幾方面：
強調(diào)征收主體權(quán)責相統(tǒng)一
職權(quán)之所在，即義務(wù)與責任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協(xié)議或者以補償決定等方式取得公平合理補償?shù)牧x務(wù)。
市、縣人民政府可以要求土地管理部門具體組織實施本行政區(qū)域的土地房屋征收補償工作，甚至委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機構(gòu)等主體參與征收與補償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補償安置協(xié)議。但該等要求、委托不能免除市、縣人民政府的法定補償安置義務(wù)。
這一裁判標準明確了在征收補償實踐中，不論市、縣人民政府采用何種方式向下授權(quán)、對外委托，由其他主體實際執(zhí)行、辦理征收補償工作，均不能免除其自身的主體責任。
尊重歷史遺留問題相關(guān)當事人在歷史上的合意
本案中，A廠自B村委會、C公司處購買房屋及土地權(quán)利并享受征收拆遷利益系買賣雙方之間的真實意思表示。即便A廠取得土地及房屋權(quán)利的方式存在一定瑕疵，但也已經(jīng)過相關(guān)程序補正。而且從宏觀角度論，買賣雙方的相關(guān)交易符合土地管理改革方向。
值得注意的是，最高人民法院并未機械適用當時《土地管理法》六十三條，或是強調(diào)六十三條中的禁止性規(guī)定。相反，最高人民法院認為法律允許集體建設(shè)用地在特定的情況下可以依法轉(zhuǎn)讓。
換言之，最高人民法院并沒有直接以A廠系集體經(jīng)濟組織之外的主體而依據(jù)六十三條否認交易合同效力，而是以該條的但書條款支持了交易合同有效。這一裁判趨勢在近年越發(fā)明顯。
（筆者在另一篇文章中有相關(guān)闡述，點擊文章題目即可查閱。）《歷史遺留集體所有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)合同效力問題》
這一裁判標準明確了在征收補償實踐中應(yīng)當尊重當事人在歷史上形成的符合現(xiàn)今土地管理改革方向的合意，不得輕易認定交易合同無效。
支持一次性定分止爭
本案中，實際執(zhí)行房屋拆除行為的是C公司委托的第三方。A廠為了維權(quán)，起訴該第三方、B村委會、C公司似乎都有道理。但無論起訴前述任一方或幾方，均無法一次性完全維護A廠在征收拆遷中的利益。
征收實踐中，征收主體面臨的對象五花八門。
單從法律關(guān)系看，征收系征收人與被征收人之間的關(guān)系，但實踐中被征收物可能存在對外租賃、轉(zhuǎn)租賃、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況，即除被征收人外，還存在承租人、次承租人、實際使用人等多重法律或事實關(guān)系。
如征收人僅僅以被征收人為談判對象而忽視其他主體利益的，則很容易造成征收補償結(jié)果的不公平。
例如《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市住房保障房屋管理局、市規(guī)劃國土資源局<關(guān)于推進本市房屋土地征收中企事業(yè)單位房屋補償工作若干意見>的通知》【滬府辦發(fā)(2014)13號】第八條對市場租賃關(guān)系的處理進行規(guī)定。
該規(guī)定明確，補償協(xié)議中應(yīng)當明確停產(chǎn)停業(yè)損失作為租賃關(guān)系處理內(nèi)容的事項。這較好地保護了租賃關(guān)系中承租人、次承租人等主體的權(quán)益。
本案中A廠最終選擇起訴代表國家負責具體征收與補償?shù)姆ǘㄖ黧w，也最有利于解決爭議。
這一裁判標準明確了在征收補償實踐中應(yīng)當開放裁判思路，以解決問題為核心導向，以一次性定分止爭的方式解決糾紛。
- 結(jié) 語 -
改革開放后民營企業(yè)如雨后春筍。集體經(jīng)營性建設(shè)用地以其取得難度和成本相對較低的優(yōu)勢，成為民營企業(yè)獲取投資建廠所需土地的重要渠道之一。
近年來隨著改革開放和城市化不斷深入，城市產(chǎn)業(yè)能級及人居環(huán)境都需要改善提升，城市更新成為最近及將來很長一段時間內(nèi)城市發(fā)展的熱點問題。
筆者長期深耕于相關(guān)領(lǐng)域，期待與城市更新各方參與者一道積極妥善處理城市更新過程中所面臨的各項問題。
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